Inhoudelijk artikel
Het wijzigen van het omgevingsplan op basis van STOP/TPOD
Door: Jasmijn van Tilburg, senior adviseur omgevingsrecht BRO
Een van de instrumenten die een gemeente kan inzetten om gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken onder de Omgevingswet, is het wijzigen van het omgevingsplan. Maar hoe ziet zo’n besluit tot wijziging van het omgevingsplan voor een gebiedsontwikkeling er eigenlijk uit? En hoe kan een gemeente zich goed voorbereiden op het wijzigen van het omgevingsplan?
Opbouw van het wijzigingsbesluit
De opbouw van een wijziging van het omgevingsplan moet voldoen aan de technische standaarden STOP/TPOD voor het omgevingsplan. Deze schrijven een vaste opbouw van een wijzigingsbesluit voor dat in zijn geheel in daarvoor ontwikkelde plansoftware wordt opgesteld.
Een wijzigingsbesluit bestaat uit een besluit en een regeling:
- In het besluit komen de onderdelen die nodig zijn voor het doorlopen van de procedure tot vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan. Belangrijk onderdeel is de motivering die het besluit inhoudelijk moet onder-bouwen. Centraal staat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij moet worden voldaan aan de instructieregels van het Rijk (hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving) en de provincie (provinciale omgevingsverordening). Ook moet op basis van artikel 10.2 van het Omgevingsbesluit in de motivering worden opgenomen wat er aan participatie is gedaan. Ter ondersteuning van de motivering kunnen (eventueel in PDF) bijlagen met onderzoeksgegevens worden toegevoegd (als bij het besluit behorende stukken).
- In de regeling komen enkel die onderdelen die inzichtelijk maken wat is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij om het te wijzigen deel van het omgevingsplan, bestaande uit regels en werkingsgebieden met bijbehorende bijlagen (waaronder in ieder geval een overzicht van de informatieobjecten). Eventueel kan daarbij een algemene en/of artikelsgewijze toelichting op de regeling worden opgenomen. Aan de regeling kunnen annotaties worden toegevoegd. Dat is het koppelen van extra informatie aan de regels dat ervoor dient dat het omgevingsplan in Regels op de Kaart van het Omgevingsloket beter bevraagbaar is, op de kaart weer te geven is (symboliseren) en ter opbouw van de functionele structuur voor de toepasbare regels voor de Vergunning-check en Aanvraag.
Het wijzigingsbesluit – besluit met de regeling – wordt opgesteld in de plansoftware en aangeleverd aan de LVBB. LVBB staat voor Landelijke Voorziening Bekendmaken en Beschikbaar stellen. De LVBB is de centrale landelijke voorziening voor alle overheidspublicaties. Van daaruit wordt het wijzigingsbesluit gepubliceerd op https://www.officielebekendmakingen.nl (het Gemeenteblad) en https://lokaleregelgeving.overheid.nl. Van daaruit wordt ook de regeling geconsolideerd door geleverd aan het Omgevingsloket van het DSO (Regels op de Kaart). Daar is dus alleen het geconsolideerde omgevingsplan van een gemeente te vinden, waarin alle vastgestelde wijzigingen zijn verwerkt.
Een goede voorbereiding helpt
Een gemeente zal bij de voorbereiding van elk wijzigingsbesluit moeten bepalen hoe ze het wijzigingsbesluit verder wil vormgeven. Het is logisch om dit eenduidig en consequent te doen, zodat uiteindelijk alle wijzigingsbesluiten tezamen één goed raadpleegbaar (inzichtelijk, gebruiksvriendelijk) omgevingsplan vormen. De verschillende wijzigingsbesluiten voor gebiedsontwikkelingen kunnen qua procedure naast elkaar lopen of elkaar opvolgen, elkaar inhalen om vervolgens toch weer vertraging op te lopen. In elk denkbaar processcenario moeten de wijzigingsbesluiten op een goede manier op elkaar in kunnen grijpen en een duidelijk te plaatsen puzzelstukje zijn in het omgevingsplan van een gemeente.
Daarom is het van belang om voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een handboek voor wijzigingsbesluiten te hebben. Daarin kunnen de uitgangspunten en ontwerpkeuzen van de gemeente worden opgenomen die in een dergelijke situatie richting geven aan een wijzigingsbesluit. Ook voor externe stedenbouwkundige bureaus die door initiatiefnemers van nieuwe gebiedsontwikkelingen in de arm worden genomen.
Vraagstukken die relevant zijn voor het handboek, zijn:
- Structureren:
Het kiezen van een overzichtelijke inhoudsopgave voor de regeling met een heldere redeneerlijn. En het aan-brengen van een standaardisering (juridische structuur) in de hoofdstukken. Het opstellen van een annotatie-strategie die tot een goede dienstverlening leidt in het Omgevingsloket (in Regels op de Kaart én in de Vergun-ningcheck en Aanvraag). En de opzet van de motivering van een wijzigingsbesluit.
- Sturingsfilosofie:
Het bepalen van de sturingsfilosofie: beleidsneutraal of vernieuwend? Hoe worden activiteiten geregeld? Hoe wordt omgegaan met ruimte die er is binnen de instructieregels van het Rijk en de provincie?
- Samenwerken in de planketen:
Het plan van aanpak voor het bouwen aan een volwaardig omgevingsplan en hoe wijzigingen van het omgevingsplan voor gebiedsontwikkelingen daar in passen. En het uitwerken van het werkproces.
Het handboek kan het proces tot vaststelling van wijzigingsbesluiten bovendien enorm versnellen als er een regel-bibliotheek aan wordt toegevoegd: een standaard set van inhoudelijke regels voor bijvoorbeeld de belangrijkste begrippen, functies en/of (hoofd)activiteiten op basis van de uitgangspunten en ontwerpkeuzen in het handboek. Uit de regelbibliotheek blijkt ook welke regelformulering de gemeente hanteert, zodat een consequente frasering wordt toegepast. De regelbibliotheek vormt de basis voor elk nieuw wijzigingsbesluit en kan tijdens de transitiefase uitgebouwd worden tot een complete set. Bij het opstarten van de regelbibliotheek is het van belang om te prioriteren. Eerst te beginnen met een standaard regelset voor ontwikkelingen waarvoor op korte termijn een wijzigingsbesluit moeten worden opgesteld. En bijvoorbeeld met alle regels die nodig zijn om een bestemmingsplan (als onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan) in zijn geheel voor de locatie van een gebiedsontwikkeling te kun-nen vervangen. Om later minder voorkomende functies en/of (hoofd)activiteiten op te pakken.
Structureren: hoofdkeuze type omgevingsplan
Om tot een overzichtelijke inhoudsopgave en een goede juridische structuur binnen de hoofdstukken van het omgevingsplan te komen, is het vooral van belang een bewuste keuze te maken voor het type plan. Kern van het omgevingsplan is een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Om dit te bereiken, is het niet per definitie nodig daadwerkelijk gebieden aan te wijzen met een bepaalde functie. Wel verplicht het Besluit kwaliteit leefomgeving tot bepaalde specifieke gebiedsaanwijzingen, zoals een functie gemeentelijk monument, de bebouwingscontour houtkap, etc. Het evenwicht moet vervolgens gevonden worden door het stellen van regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De belangrijkste keuze voor het type omgevingsplan is daarmee te onderscheiden in 2 hoofdtypes die ook te combineren zijn:
1. Activiteitgericht:
Het omgevingsplan krijgt hiermee het karakter van een verordening, omdat er gericht naar elke activiteit wordt gekeken vanuit een redeneerlijn: waar is deze toegestaan en waar niet of onder voorwaarden. Uitgangspunt is alleen de verplichte gebiedsaanwijzingen op te nemen en zoveel mogelijk de activiteiten los van elkaar regelen met elk een eigen locatie. De ordening van de activiteiten in de hoofdstukken van het omgevingsplan kan vervolgens plaatsvinden op basis van een gekozen redeneerlijn.
2. Gebiedsgericht:
Het omgevingsplan krijgt dan meer het karakter van een bestemmingsplan. Dit gebeurt omdat de planmaker zich in de eerste plaats verdiept in de verschillende functies van de gebieden binnen de gemeente en pas daarna welke activiteiten daarbij horen. Uitgangspunt is dus de activiteiten zoveel mogelijk in samenhang te regelen onder andere door ze te koppelen aan een gebied. Dit kan door bundeling van activiteiten binnen een functie, een andere gebiedsaanwijzing of een locatie. De gebiedsaanwijzingen bepalen dus welke activiteiten in samen-hang met elkaar van toepassing zijn en binnen welke regels.
Welk type omgevingsplan met inhoudsopgave een gemeente ook kiest, uiteindelijk is een goede standaardisering met een consistente en juiste annotatiestrategie het belangrijkste voor de kwaliteit en duidelijkheid van het omgevingsplan. Een tijdige keuze ten aanzien van de structuur van het omgevingsplan is nodig om voortvarend aan de slag te kunnen met wijzigingen van het omgevingsplan op basis van STOP/TPOD ten behoeve van gebiedsontwikkelingen. Dan kan de opzet van het wijzigingsbesluit namelijk worden afgestemd op de structuur van het omgevingsplan om ervoor te zorgen dat het wijzigingsbesluit naadloos kan worden ingepast.
Ook als een gemeente nog geen structuur voor haar omgevingsplan heeft uitgewerkt, is het mogelijk voor urgente gebiedsontwikkelingen een wijziging van het omgevingsplan in STOP/TPOD op te stellen. Deze kun je bijvoorbeeld opnemen in een apart daarvoor aan te wijzen hoofdstuk in het omgevingsplan. Het is altijd mogelijk om bij een volgend wijzigingsbesluit de opbouw van het omgevingsplan weer aan te passen en te herschikken. En dus ook om dit hoofdstuk met gebiedsontwikkelingen in te passen in het grotere geheel. Het is alleen minder efficiënt.
Samenwerking in de planketen: het werkproces
De formele procedure is voor het wijzigen van het omgevingsplan is niet veel anders dan nu voor een bestemmingsplan. Toch vraagt de Omgevingswet een wijziging van het werkproces rondom een wijzigingsbesluit. De volgende aspecten spelen daarbij een belangrijke rol:
- Er gelden op basis van de Omgevingswet specifieke publicatie-eisen, bovenop de algemene publicatie-eisen uit de Bekendmakingswet. Daarom dient het wijzigingsbesluit in de plansoftware te worden opgesteld, conform de eisen opgenomen in STOP/TPOD en vervolgens aangeleverd aan de LVBB. Dit is van invloed op het werkproces rondom het wijzigingsbesluit. Vragen die daarbij spelen, zijn: hoe wissel je het wijzigingsbesluit uit tussen gemeente en stedenbouwkundig bureau, hoe richt je reviewrondes in en stem je af met ketenpartners en hoe vindt raadpleging en (digitale) ondertekening door de raad plaats?
- Er geldt een motiveringsplicht ten aanzien van de wijze waarop participatie is toegepast. Daarbij moet het gemeentelijke participatiebeleid worden gevolgd. Elke gemeente is dus verplicht participatiebeleid op te stellen en toe te passen. Dit maakt onderdeel uit van het werkproces tot het vaststellen van een wijzigingsbesluit.
- Standaard formats (brieven, kennisgevingen, raadsvoorstel, modellen) moeten zijn aangepast aan de Omgevingswet (met verwijzingen naar de juiste wetsartikelen en het gebruik van de juiste terminologie). Zoals bijvoorbeeld de model anterieure overeenkomst en nadeelcompensatie-overeenkomst.
- Coördinatie van besluiten is onder de Omgevingswet nog steeds mogelijk, alleen kent de Omgevingswet geen aparte coördinatieregeling meer. maar is de algemene coördinatieregeling uit de Awb van toepassing.
Daarom is het van belang om een werkprocesbeschrijving voor wijzigingsbesluiten op te stellen en op te nemen in het handboek. En deze te implementeren in het team van medewerkers die wijzigingsbesluiten ter hand zal gaan nemen. Mogelijk kan een zaaksysteem – met waar nodig enkele aanpassingen – dit werkproces ondersteunen.
Een gedegen voorbereiding geeft duidelijkheid en richting aan het proces tot vaststelling van een wijzigingsbesluit. En daarmee ook meer snelheid. Zo kunnen ook na 1 januari 2024 gebiedsontwikkelingen zonder al te veel vertraging doorgang vinden!
